1
法治化营商环境评估指标体系构建
1
原载于《理论探索》年第2期
1
〔摘要〕
法治化营商环境评估指标体系的构建是推动法治建设的重要方式。构建法治化营商环境评估指标体系的基本要求，要求准确厘定评估对象的边界，全面贯彻法治化的目标导向，提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准。法治化营商环境评估指标体系的总指标从整体上锚定了指标体系的考察向度和价值取向；将目标层下位的系统层考察面向优化为市场环境、法律环境、生态环境、软环境等4个一级指标；根据系统层一级指标的内涵将其分解为11个二级指标（因素层），再进一步分解后最终形成28个三级指标（指标层）。法治化营商环境评估指标体系的基本框架搭建完成后，要通过试评估活动检验其可行性和可操作性，为开展全国性评估提供必要准备。
〔关键词〕
法治化营商环境，指标体系，法治*府，服务型*府
冯 烨，浙江大学光华法学院助理研究员、法学博士。
在新时代，优化营商环境成为加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的新需要。*的十八届三中全会首次提出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”的目标。年，李克强总理在达沃斯论坛讲话中提出打造“国际化、市场化、法治化的营商环境”。之后，*的十九大报告进一步指出，要“转变*府职能，深化简*放权，创新监管方式，增强*府公信力和执行力，建设人民满意的服务型*府”。年*府工作报告明确提出，要“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃，”将法治化作为优化营商环境的首要任务。通过构建评估指标体系，以量化形式对国家治理状况作出全面、系统的客观评估，对治理水平进行实时、动态、科学的管控、检测、诊断、反馈已成为各国推动法治建设的重要方式。因此，构建法治化营商环境评估指标体系成为我国打造法治化营商环境的必然选择。
一、构建法治化营商环境评估指标体系的基本要求
开展法治化营商环境评估，必须以准确把握评估活动普遍规律为基础，围绕优化营商环境这一根本目的，创立具有自身鲜明特点的法治化营商环境评估指标体系。构建该指标体系的基本方法包括：准确厘定评估对象的边界，在构建过程中全面贯彻法治化的目标导向，为评估活动提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准。
（一）准确厘定评估对象的边界
一般认为，营商环境是市场主体在生产经营活动中经历的各种条件的总和。广义的营商环境包括自然环境及历史文化等所有影响和制约当地经济发展的要素；狭义的营商环境则仅指涉市场准入、税收负担和司法公正等与*府公共服务密切相关的事项。自然环境和历史文化受客观条件限定，在一定历史时期内只能成为治理活动的基础，无法成为治理活动的对象，因此，各种与营商环境有涉的评估指标均应选取狭义的营商环境维度。换言之，营商环境的评估对象是*府公共服务所能够观照到的各种条件。
然而，营商环境在评估活动视野中的狭义语境并不表示营商环境的优化过程会忽略生态环境等自然维度。相反，绝大多数评估体系都将对生态环境的考察列为评估营商环境的重要一环。在现代社会，生态环境已经成为影响生产经营者的生产工艺、人力成本甚至法律风险的重要因素，而维护生态环境也已成为*府公共服务的重要内容。因此，*府对生态环境的保护已经与自然环境条件区别开来，成为营商环境不可或缺的评估对象。以空气环境项下对PM2.5浓度的监控为例：从来源划分，空气中PM2.5颗粒可归为自然源和人为源两类，自然源颗粒浓度会因自然条件不同而具有基础性差异。然而，工业化带来的人为源颗粒却是PM2.5污染的主要原因。因此，对于营商环境评估中的空气污染等指标而言，其考察对象不是当地的自然条件，而应是当地*府的工业污染治理水平。只有准确厘定评估对象边界，各地的营商环境才能具备横向和纵向对比的可能，营商环境评估指标也才能具有在全国适用和国际化的基础。
（二）全面贯彻法治化的目标导向
改革开放以来，中国的经济建设与法治建设相同步，营商环境的不断优化与法治化进程相伴始终。*的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》深刻指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。这是40年来中国经济持续稳定发展的经验总结，也为进一步优化营商环境指明了改革方向。因此，科学的营商环境评估必须能够准确度量中国独特的法治化进程在激发市场主体活力中的积极作用，同时也要求相应的评估体系必须全面贯彻法治化的目标导向。
现有的营商环境评估活动未能准确展现中国经济发展、营商环境优化与法治建设之间的必然联系。例如，自年开始，世界银行以国家为考察单位发布了15份“营商环境报告”，形成了相关领域影响最广的评估体系。我国在优化营商环境方面取得的成绩在历年来的“营商环境报告”中均有所体现，但从排名和得分情况看，仍存在营商环境被低估、评估标准难以观照中国高速发展的实际情况。这种偏离倾向在一定程度上正是由于评估者在设计指标体系时没有对我国独特的社会主义法治进程进行深入体察。为此，研究者有必要在借鉴世界银行营商环境指标体系构建原理和方法的同时，紧密贴合“营商环境”的中国语境，对已有营商环境评估指标体系进行调整优化，构建符合自身特点且兼顾国际性的法治化营商环境评估指标体系。
在*的十九大报告和年*府工作报告明确提出“打造法治化、国际化、便利化的营商环境”之前，我国各地和相关研究机构已经设计了各种营商环境评估指标体系并进行了相应的评估实践，如深圳市营商环境评价指标体系、粤港澳大湾区城市营商环境评价指标体系、中国城市营商环境指标体系等。以年中国城市营商环境报告为例，该项目团队选取了全国35个城市，根据市场环境、生态环境、软环境、基础设施环境、商务成本环境、社会服务环境等六大指标开展评估活动。然而，很多评估活动的指标体系并没有完全将转变*府职能、推动*府法治化作为指标体系设置的中心命题。同时，受制于法律运行机制的综合性、复杂性和区域性，评估结果也难以有效地反映法治化营商环境的优化程度。因此，构建法治化营商环境评估指标体系时，应当在整合上述指标体系模式的基础上，进一步关照营商环境的具体语境，对重点环节给予适当倾斜，从而全面贯彻法治化的目标导向，实现法治形式与优化效果的统一。
（三）提供具有纵向稳定性和全国适用性的统一标准
评估营商环境需要客观科学且具有可操作性的评估指标体系，评估指标体系的设置同样应当遵循统一性、具体性、可行性、结果导向性等一般原则。为达此目的，要分析国内外传统营商环境评估指标体系的框架，也要结合近年来国内法治评估指标体系的设计思路，从而在指标体系设计过程中形成符合评估规律的统一评估标准。具体而言，法治化营商环境评估指标体系的内容应同时具有纵向稳定性和全国适用性。
纵向稳定性是指评估内容不能因迁就产业*策或经济环境的变化而随意增减或改变，导致指标体系失去纵向比较的基础，从而无法达到评估和检验法治化进程的目标。因此，在设定指标时应根据营商环境的基本要素环境和法治化的内在要求选取评估维度，使其不致受特定*策的影响，保证评估的稳定性和可持续性。
全国适用性是指指标体系必须能够对我国所有地区进行统一评估，实现客观公正的横向比较。各地的经济社会发展水平差异必然对当地的营商环境造成不同程度的影响。然而，以法治化为目标指向的营商环境评估应当将纯粹的经济性因素排除在外，将经济发展水平的影响降到最低，从而突出法治化这一鲜明特征，使法治化营商环境的全国性比较成为可能。
二、法治化营商环境评估指标体系的基本架构
在遵循上述基本方法的基础上，本文确定了法治化营商环境评估指标体系的基本框架，在总指标之下设立4个一级指标、11个二级指标和28个三级指标，进行层层分解。
具体而言，评估体系框架中的总指标从整体上确定了指标体系的考察向度和价值取向，即以*府法治化为核心，从市场经营主体的需求着眼，审视营商环境中的*府法治化程度，进而反映狭义的营商环境状况。确定了总指标（目标层）后，参照世界银行全球营商指数、中国城市营商环境指数、深圳市营商环境指数、广东省营商环境指标体系中指涉的考察维度，进一步将目标层下位的系统层考察面向优化为市场环境、法律环境、生态环境、软环境等4个一级指标（系统层）。投射到法治化目标当中，这四个系统分别对应*府在对经济活动施加影响时所涉及的经济行*活动，立法、司法及执法活动，环境保护执行力以及法治社会构建和*府决策等环节。之后，根据系统层一级指标的内涵将其分解为11个二级指标（因素层），再进一步分解后最终形成28个三级指标（指标层）。
（一）市场环境系统
市场环境系统是最基本的营商环境。在营商环境评估的最初始阶段，评估者囿于古典经济学窠臼，甚至将对营商环境的评估完全限定在经营主体开展经营活动的能力以及获取劳动力、资本资源的条件等市场环境系统中的三个基本要素当中。而当制度经济学的影响深入营商环境研究领域后，研究者开始