作者：江小涓（清华大学公共管理学院院长）
来源：孙冶方经济科学基金会
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01前期工作参与：参加中央文件起草和当选中共十六大*代表
年，我被调到国务院研究室担任副主任。这次调动看上去突然，但实际上是有前奏的。
-年，我在社科院科研局做经济学科片的专职学术秘书，配合当时的院长李铁映、常务副院长王洛林，协调六个经济类研究所即所谓的经济片，完成中央交给社科院的重要任务。我在任期间，这类任务包括为十五大报告起草做准备的一些调研课题、为中国入世谈判提供研究成果、回复*中央和国务院一些重要文件的征求意见稿等，因此，经常会去有关部门领任务交成果，还列席了若干次中央领导人召开的汇报会、座谈会，对决策层的工作有了一些了解。
年，我被抽调参加十五届四中全会文件起草组，参与起草国有企业改革文件，这是改革开放以来第一个专门研究国有企业改革的中央全会，也是迄今唯一一次。由于我此前长期研究国有企业改革问题，在学术界和决策界都有一定的影响，观点比较鲜明，因此被点名参加起草组。自20世纪80年代初期开始，国有企业改革先后经历了扩大经营自主权、“两步利改税”、利润递增包干等方面的改革，对调动企业和职工的积极性发挥了重要作用。但一些更深层次的问题并没有解决，如企业短期行为、自我约束不够、预算软约束和企业内部人控制等，这些都是已有的改革措施所无法解决的。年十四届三中全会制定了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了社会主义市场经济的体制框架。关于国有企业改革，文件明确提出“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业的改革方向”，并且将“产权清晰，权责明确，*企分开，管理科学”确定为现代企业制度的基本特征。然而，如何建立现代企业制度，国有性质要求的企业组织架构（如*委会、职代会）与现代公司制企业要求的组织架构（如董事会、监事会）是什么关系等问题，理论上并没有解决。与此同时，由于内外部环境的变化，市场竞争加剧，20世纪90年代中后期相当部分的国有企业经营困难，大批企业停产，职工下岗。年开始，中央实施了国有企业三年脱困目标，对困难企业实施下岗分流、减员增效和再就业工程,推动兼并破产，淘汰落后产能，调整企业资产负债结构等。
年的十五届四中全会就是在这个背景下召开的。全会做出决定，要调整国有经济布局，有进有退，有所为有所不为，国有企业向涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业、高新技术产业中集中，在其他行业中则应逐步退出。这个方向的确定并非一帆风顺，有过许多尖锐争论，最后时刻才确定下来。印象深刻的问题还有*委会、董事会、监事会、经理层、职代会的关系问题。因为文件中明确了对国有企业要进行公司制改革，要完善公司法人治理结构，因此以上几方面关系的处理就绕不过去。对这个问题存在不同意见，反反复复好几次，最后确定的是“双向进入”，即*委负责人可以进入董事会和监事会，董事会、监事会和经理层中的*员负责人可以进入*委会。当时我所在的小组负责这部分内容的起草，时任国家经贸委副主任的陈清泰先生是我们的组长。陈主任长期在企业和国资管理部门工作，对问题的理解和思考很深，态度和蔼但改革的主张很坚定，以丰富的经验带着我们寻求突破点。还有一个争议是关于放开搞活上万家国有中小企业的具体途径，是在保留国有企业的性质下放开搞活，还是将他们“放到市场上，搞成多元化”。文件提出了七种途径，即改组、联合、兼并、租赁、承包、出售和股份合作制。总体看，这个文件的内容符合我国国情和市场经济发展的基本要求，是向前看往前走的。这个文件起草时，正是国有企业普遍经营困难时，因此改革能较快推进。此后国有企业效益较好且手中握有大量资源时，改革的推进就变得缓慢和不平衡。
此后几年，我多次参加一些重要文件和重要讲话的起草工作，包括十五届五中全会，十六届二中、三中、五中全会和十七届二中、五中全会等。每次起草工作都给我留下深刻印象。特别是十六届三中全会的文件《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是继十四大之后特别是十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，再一次全面部署改革任务的文件。在文件起草过程中，关于建立现代产权制度的提法，关于发展混合所有制经济使股份制成为公有制的主要实现形式的提法，都是重点讨论和反复斟酌的内容。这个文件还第一次提出，非公有制企业在使用生产要素、市场进入和竞争、受法律保护等方面，要与公有制企业享受平等待遇。中央全会的文件起草组一般有四五十人，由中央领导担任组长、副组长，成员有来自各部委的领导、国有企业领导、地方领导、专家学者等，应该说起草组内部的讨论还是比较开放和充分的，称得上是重大决策的高层民主过程。参与中央重要文件起草工作，使我对中央重大问题的决策过程，对一些重要观点的形成和发展，对一些重要提法的内涵和意义等都有了更加深刻和全面的理解。
年，中国社会科学院选举中国共产*十六大代表，我高票当选。开大会时当选为大会主席团成员，还被提名为中央候补委员的候选人，可惜最终落选。后来十八大时我当选为中央候补委员。
这些经历使我对行*机关的工作有了一定的了解。后来有领导同志告诉我，我参加这些活动的表现，为后来选调我到国务院工作打下了基础。他们看中我的四点：了解现实问题，能讲不同观点，讲得有道理，提的建议有操作性。另外也认为我态度端正，做事认真。
在这个转变过程中，我得到过许多有益的教导和帮助。我离开中国社会科学院时，去向院里一位老领导请教，请他指点如何做好新的工作。他看我踌躇满志的样子非但不鼓励，还严肃地对我说，“不能把新岗位视为展现你理论水平的舞台，你去是为*中央国务院服务的，收起你的想法，认真虚心地看、听、学和悟。”这个提醒相当程度上端正了我对新岗位的基本心态，算得上是给我上了“入职第一课”。
02*府工作中的学术感悟
年我调到国务院研究室担任副主任，年又调任国务院副秘书长。行*工作经历不是本书的重点，我也把握不好什么能说什么不能说。因此，我还是谈一些与学术研究相关的体会和感悟吧。
1．高层的意愿和意志非常重要
那种各方面完全达成一致的重要决策并不多，许多问题靠讲理论讲理念也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。改革开放较早时期的决策过程我知之甚少，但后来一些重要决策如国有经济和民营经济同等重要，国有企业有进有退，国有企业建立现代企业制度，中国加入世界贸易组织，取消农业税、税制改革等，没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。
以近些年力度很大的环境保护措施为例，虽然恶劣环境事件不断发生，舆情反映各个方面的意见都很大，加快治理的诉求迫切。但真的要行动时，就有许多担心和疑问，例如影响了经济增长、增加了投入、承担了过多的全球责任等。这些争论各有道理和立场，道理还可以讨论，但立场不容易改变，说理并不能解决分歧。况且学者们的观点也不一致，前提和结论并不相同。一方的观点认为，严格的环境保护措施既无经济效益也无社会公平，影响经济效益好理解，影响社会公平的逻辑是：富人讲究生活质量，穷人却更需要增加收入，因此环境保护偏向富人的诉求。另一方的观点则认为，环境保护既有公平也有效益，富人有办法保护自己，例如只饮瓶装水、只吃进口食品甚至移居等，而穷人只能承受污染的种种恶果；同时，恶劣环境影响健康，大量的医疗费用支出会抵消从经济增长中获得的福利。最终并不是争议中的各方统一了认识，而是最高层下决心必须解决严重的环境污染问题，做出了“绿水青山就是金山银山”的判断，此后严格的环保措施才能出台和有效实施。再如近几年*府推动部门和地方“简*放权、放管结合、优化服务”（简称放管服），然而多数审批权的持权者都认为其有存在的理由，放手会带来新的问题。但高层领导认为*府管得太多、管得不当，消减了市场主体的发展能力和动力，这是当前的突出问题和主要矛盾，坚决推动，才使问题有了很大改观。
2．试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色
在我国40年改革开放进程中，试点发挥了重要作用。如此重视试点，除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外，还有以下几方面的原因。第一，对新的制度或*策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案。大部分试点都属于此类。第二，表明此事仅在小范围试行，有进退余地，容易与持不同意见者达成妥协。例如改革早期的农村承包制、建立开放特区、股权分置改革，以及最近几年的农村土地流转改革等。开始时难以统一意见和拿出普适方案，就从试点起步。第三，允许地方因地制宜推进改革。各地情况差距大，工作基础不同，有些*策不一定适合所有地方，或者不能同时起步，就以试点的方式分批分期推进。例如近几年的高考改革，需要地方有较好的工作基础和教育布局，因此就让自愿先改的省市先行试点。第四，有极少数试点是具体部门的“缓兵之计”，当改革呼声很高，来自上下的压力很大时，先说开始“试点”缓解压力，再视情况决定后续*策。第五，还是在部门层面，有极少数试点是“设租”的一种方式。这种试点往往内置优惠*策，或者具有*绩显示度，部门有试点决定权，就会有地方前来“寻租”。后两种情形就不举例了。概括一下，试点能够积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力，是推进改革的有效途径。试点中也存在一些问题，不过迄今不算主流。近几年*府推进“放管服”力度很大，部门的权力消减了不少，极少数部门似乎有通过“试点”来“设租”的迹象，希望不要形成新的势头。
试点在中国改革进程中如此重要，但是，学者们对试点的分析研究相对较少。从理论分析角度看，试点效果好并不能得出大面积实施后的效果也同样好的结论。例如，从局部试点到全局推开，是典型的市场均衡问题。小规模试点时改变的只是局部均衡，不会改变整个市场的性质，市场价格可以被视为固定不变。但是全面实行后必定会导致全面均衡的改变，从而影响市场价格或者要素供给的均衡，产生不同于小规模试点时的结果。比如当一个奖学金项目只是提高了一个小群体的教育水平时，这个小群体的回报是很高的，但是全面推开这类*策后会提高整个国家人口的教育程度，从而降低教育的整体回报率。再比如，当小范围试点“*府私人合作伙伴（PPP）”项目时，由于管理精细且