姚中秋教授
论中国的
领导性治理者
“
士大夫是领导性治理者，统合教化、*治、行*等多职能为一体，相应的研究也应综合多个学科，首先是儒家的思想、学术史研究，它塑造了每个时代士大夫的思想观念;其次是*治和社会制度史研究，因为制度主要出自士大夫的创造;当然还有相应时代各领域的制度、*策的创新与变革。总之，这是一个以行动者为中心、贯通思想与制度的广阔研究领域。
”
姚中秋，陕西蒲城人，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，历史*治学研究中心主任。
历史学早已揭明秦汉之际郡县制国家治理者由文法吏转变为士大夫的事实，从*治学和公共行*学角度研究这两类*治主体的品质与行动逻辑，发现秦汉之际的文法吏是典型的韦伯式官僚，士大夫则融官僚、*治家、教化者角色于一体，是“领导性治理者”，其行动逻辑完全不同于官僚；当代中国的“干部”与士大夫群体有构成上的传承性，又有更强的组织性、纪律性。因此，以官僚制理论研究中国传统和当代*治是不恰当的，中国*治学和行*学应建立深入研究士大夫—干部的学术分支。
官僚；士大夫；历史*治学；新公共行*；官僚制理论
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孟子说：“徒善不足以为*”，因而制度至关重要；“徒法不能以自行”，因而治理主体的品质同样至关重要。*治学、行*学既要研究“治法”，也应重视研究“治人”。
战国以来两千多年间，王或皇帝居于国家的最高统治地位，通常以世袭原则传承；分布在各级*府的国家治理主体，则多依“选贤与能”原则遴选，先后有过三种类型：从战国到西汉中期是“文法吏”；从西汉中期到清末是“士大夫”，这两者之间有明显的前后发展、递进关系；进入20世纪，则有“**干部”，可视为士大夫之新生强化。本文拟研究前两者间的历史演进逻辑与其各自的品质与行动逻辑。
钱穆、余英时、阎步克等历史学家已颇为详尽地描述、分析了秦汉之际国家治理者从文法吏到士大夫的演变历程，并阐明了这两类治理主体的特点及其所塑造的社会*治秩序间之重大差异。笔者曾称这一演变所在宏大历史过程为“秦汉之变”；钱穆是现代学者中最早系统揭明治理主体转变事实者，其相关论说可称为“钱穆命题”。
钱穆
（来源：必应图片）
令人惊讶的是，虽有这些至关重要的历史研究成果在前，当代中外社会学、*治学、行*学、历史学等各领域的众多研究仍倾向于混淆两者，以“官僚”笼统称呼秦汉以来两千多年的国家治理者，进而不加反思地运用西方官僚制理论作为分析框架。有鉴于此，包括笔者在内的学者近来倡导历史*治学，旨在打通历史学与*治学，以*治理论解读历史，以历史发展*治理论。
本文将运用*治学和行*学理论对钱穆命题再作研究，第一节分析秦朝文法吏的品质，发现其为比较典型的韦伯式官僚，不足以维护良好社会*治秩序；第二节分析士大夫之品质与行动逻辑，发现其为融官僚、*治家、教化者于一体的领导性治理者；第三节分析士大夫作为领导性治理者的普遍理论意义。最后是简短的结语，倡议建立以士大夫—干部为对象的*治学与行*学研究分支。
一、文法吏：作为典型的韦伯式官僚
查尔斯·蒂利的名言道出西欧现代国家形成之机制：“战争制造国家，国家发动战争。”春秋战国时代的中国早就经历了类似变化：周王权威崩坏后，诸侯国间的冲突增多、烈度提高，享有分散的统治权的封建君子群体被挤压、消灭。为在战争中存活和获胜，各国展开制度创新竞争，基本方向是从间接统治转向直接统治。进入战国，战争压力加大，各国的制度创新呈现加速、加深之势，逐渐走向单一王权对广土众民之直接统治，形成具有现代属性的疆域性国家。
查尔斯·蒂利：战争催生了欧洲的民族国家。
（来源：凤凰网图片）
与早期现代欧洲不同的是，中国出了一个秦国。它位于华夏文明区边缘、因而处在封建天下“薄弱环节”，其变革最为彻底：统一设县，由国王委任官僚，直接统治所有国民。秦国由此对他国取得明显制度优势，最终一统天下，构造了超大规模的“皇权官僚郡县制国家”，这是此后中国*制之基本骨架。秦制的统治对象是“编户齐民”：“编户”意谓所有人编入国家户籍，故为国家之民；“齐民”意谓所有人在法律上相互平等，无等级之别。为对人口众多的国民实施直接统治，国家设立了从中央到郡、县的层级化*府，甚至还有乡、里等基层管理组织；每一层级又设立分工清晰的多个部门，形成“块块”；同类部门上下级之间则有“条条”关系。
分布在这些官署的国家权力行使者是文法吏，他们是典型的韦伯式官僚。生活在普鲁士官僚统治的国家中，韦伯以官僚制为现代国家之根本制度，并概括其六项特征：官职管辖权限由法律明确规定；职务等级制，自上而下的监督；运作文书化，有固定官署；接受专业训练；全日制工作且有固定薪酬；有完善行*法规对其进行管理。文法吏合乎所有这些标准。其中，以下两点或许最为重要：
第一，文法吏是高度专业化的。商鞅变法即确立了严格以统一的法律治理国家的基本原则，相应地确立了“以吏为师”的国家教育原则。到秦朝统一后，唯一合法的国民教育是法律、*令教育，庶民掌握此类知识优秀者得为吏，进一步升迁为官；甚至皇子的教育也是专业的刑律教育。
第二，文法吏的行为是高度理性化的。韦伯所谓官僚制理性化意谓其“精确性、稳定性、纪律的严厉程度、以及它的可靠性”，一个重要表现是“理性的就事论事”。对此，作为官僚制国家缔造者的法家有很多规范性论述，如商鞅说：“故有明主忠臣产于今世，而能领其国者，不可以须臾忘于法。破胜*任，节去言谈，任法而治矣。”有人曾劝汉武帝时代的两位高级官员在处理*务、司法时适当考量儒家五经之中所阐述之伦理、道德原则，廷尉杜周回答说：“前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎!”武吏出身的琅琊太守朱博回答说：“如太守汉吏，奉三尺律令以从事耳，亡奈生所言圣人道何也!”两人清晰表达了文法吏的“责任伦理”：严格执行法律和上级命令，不受情感、意识形态、民意之类因素影响。
商鞅
（来源：必应图片）
可见，秦朝是人类历史上最早且高度发达的官僚制国家或曰“现代国家”。位于官僚体系顶端的皇帝也自觉追求行为的官僚化，以专业化地处理刑事案件为其根本职责，史载秦始皇“专任刑罚，躬操文墨，昼断狱，夜理书，自程决事，日县石之一”。可以说，秦朝十分彻底地贯彻了官僚制国家之*治逻辑。
然而，秦朝不二世而亡。这一残酷事实说明，韦伯所谓“独断式官僚制”，也即纯粹的官僚制不能算是一种健全的*治制度。
对此，汉初学者、*治家进行过不少讨论，陆贾和贾谊都指出了秦制之大弊——僵化而不知变。以*治——行*两分范式分析，秦制最大问题在于，只有按部就班的行*，没有因时而变的*治。秦以战争中形成的法律、制度治理和平时代的民众，显然过于严苛。而皇帝本人已被官僚意识支配，各级官僚只知按官僚化逻辑盲目地严格执行严酷的刑律、*令，大量民众被置于两难选择之中，基于理性计算，乃铤而走险：陈胜吴广等人因为天气原因耽误戍边行程，预期到自己将遭到严厉处罚，乃发动叛乱。从这个意义上说，秦亡于官僚制之严苛、僵化，亡于行*消灭了*治。
就此而言，巴雷泽等学者对“官僚制范式”的批判是可取的。但秦制也证明其所倡导的市场化方案不可能解决问题，事实上，其背后的理性经济人预设本身就是问题的根源。法家正是基于人性普遍自利的预设构建官僚制国家的各种制度，如韩非所说：“人臣有私心，有公义。修身洁白而行公行正，居官无私，人臣之公义也；污行从欲，安身利家，人臣之私心也。明主在上，则人臣去私心行公义；乱主在上，则人臣去公义行私心，故君臣异心。君以计畜臣，臣以计事君，君臣之交，计也。”
韩非
（来源：必应图片）
韩非的论述表明，只要君臣、上下级完全依自身利益最大化逻辑行动，则其尽管生活在文明的国家之中，却仍是霍布斯式“自然人”，处在相互为敌的“自然状态”中——这其实就是博弈论中的“囚徒困境”。因此，秦制奉行严刑峻法原则，严厉约束官吏；韩非也向君王贡献了大量驭臣之术，并预期官吏将会基于恐惧和利益而服从上级和皇帝，尽心履责。然而，官吏本身是利益计算者，一旦预期到可以获得更大的利益，就会毫不犹豫地欺骗上级：赵高为了专权，欺骗秦二世“常居禁中”，不与群臣相见；陷害其他大臣；在汉*入关之后，因为死亡的恐惧又抛弃了秦二世。可见，因为缺乏必要的价值、信念，秦的官僚普遍缺乏*治忠诚。
韦伯本人也清楚官僚制的内在缺陷，再三说明单纯的官僚统治远不足以维持良好*治秩序。两千年前，中国就建立了官僚制，并经历了一次大失败，当然会积极探索解弊之道：第一个解决方案是汉初*功大臣推动的*老之治，但并不有效；儒家士人群体提出了第二套解决方案，以儒家理念改造国家制度，汉武帝据此进行变革，造就了士大夫群体与士人*府，在一定程度上克服了独断式官僚制之弊端。
二、士大夫：作为领导性治理者
依据董仲舒、公孙弘等人的建议，汉武帝前期进行了一场全面文化*治变革，其措施环环相扣：第一，立五经博士，表明接续历史之意，赋予*治秩序以历史文化正当性；第二，为博士配弟子员，兴办太学为首的公立学校体系，以五经培养士君子；第三，建立察举制，遴选接受过五经教育、以孝廉之德能著称乡里的士君子进入*府。由此形成“士大夫”群体，逐渐替代了文法吏；*府形态由此发生巨大变化，转化为“士人*府”。
这是一场体制内革命：秦*的两根制度支柱——皇权与官僚郡县制依然如故，但治理主体有根本变化：儒家士大夫替代了专业化文法吏。这样，秦、汉初的皇权官僚郡县制逐渐转型为皇权士大夫郡县制。两相对比可见其成功的秘密在于士大夫，但他们不是文法吏的相反者而是其超越者。
对士大夫群体的形成，战国后期的荀子已有理论准备。法家是从三晋之儒中分化而出的，同样出身三晋的荀子又反身综合儒、法，并于战国末年入秦游说秦王、秦相，一方面肯定其*事、*治制度的理性、高效，另一方面建议其尊崇儒学。董仲舒大体继承这一思想，其对答汉武帝的“天人三策”一方面肯定皇权官僚郡县制的宪制架构，另一方面建议“推明孔氏，抑黜百家，立学校之官，州郡举茂材孝廉”，从内部全面改造国家价值、制度。
董仲舒画像
（来源：百度图片）
士大夫群体形成于士人和官僚之双向融合：一方面，儒生学习刑律文法，比如董仲舒、公孙弘、兒宽三人皆为通明五经之学的儒者，而又“通于世务，明习文法，以经术润饰吏事”；另一方面，洞见大势之文法吏转而修习经学。两者双向融合之结果是逐渐形成的士大夫群体既通经术，又掌握官僚的专业技能。赵鼎新把武帝之后逐渐形成的新宪制称为“儒法国家(Confucian-Legaliststate)”，颇为得当。
士大夫区别于文法吏之处在于其接受了五经教育，并凭这方面的知识和德行得到官职。因此，经学是士大夫的身份标志。在士大夫身上，儒、法不是简单融合，亦非近人所谓“儒表法里”，而是以儒统法，五经大义塑造了其人生与*治倾向，由此形成士大夫如下独特品质：
第一，*治主体意识与主动性、自主性。五经呈现圣人之道，士人相信自己通过研习五经掌握了通往良好秩序之道。道本于天，高于权力，士人乃以此判断现实的法律、*治之是非好坏。为了行道，士人入仕，成为士大夫，士大夫承认皇帝为最高统治者，此为大一统之*治保障；但又相信自己掌握了治道知识，享有治理的主体地位，因而在*治上具有高度的主动性和自主性。中国传统*制是某种程度的“双主权模式”，士大夫在精神上、制度上与皇帝分庭抗礼。由此形成士大夫与皇权“共治天下”之观念和*治格局，它初步发育于汉武帝时代，至宋代达到完备状态。在此格局中，士大夫与皇帝间*治关系极大地不同于秦朝时文法吏与皇帝间关系，但对此，研究古代官僚制的学者普遍未认真对待。
第二，*治理想主义精神。士人入仕为*，志在行道天下，未止步于“理性的就事论事”的行*事务，而有“致君尧舜上”、“复三代之治”之类的*治抱负。这样，士大夫身在*治建制之中为官僚，却常有自我反思精神；面对皇帝和*治建制，常有*治批判精神；更有凭借着治道、逾越既有制度的*治创造精神。
第三，公共服务精神。五经大义、孔孟思想教养士人以仁者爱民、“民为邦本，本固邦宁”之类*治理念；入仕为*后，士大夫常有公共精神，