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授课专家：尹贻林何饶曹珊9月23日—26日重庆以下为正文前言笔者理解，近年来火热的EOD（Ecology-OrientedDevelopment）并非项目模式，而更多的是一种发展理念、项目功能定位，或曰项目的特色资源价值导向、经济逻辑，其核心是生态文明建设和绿色、永续、高质量发展的愿景；从方法论的角度来看，EOD更加强调坚持系统观念——以区域综合开发为载体（空间上的集中），实现生态产业化和产业生态化（内容上的集成），以及产出的全生命周期最大化（效益上的集显）等。
而从项目顶层设计的角度来看，当前的EOD项目顶层设计，更多考虑的是一体化投入问题，包括生态保护、生态治理公益性投资，以及关联产业投资等；并且，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔〕号，以下简称号文）、《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔〕号，以下简称号文）明确，推行EOD的一个现实和极为重要的原因，就是要解决本应由*府投资的环境公益性项目收益差、历史欠账多等问题，并在财*收支矛盾突出的情况下杜绝*府隐性债务。
毫不讳言，很多地方申请EOD试点项目，直接乃至根本目的，乃是期待获取国开行等金融机构的融资。融资或曰“借钱”，其实也很简单，把还钱的事说清楚就OK；否则，搞什么噱头都没用，都是掩耳盗铃、自欺欺人。而问题恰恰就出现在这里：EOD项目的回报机制、风险分担机制及其对应的项目体制和保障制度，以及配套的土地、财税金融等体制机制，目前仍有缺失乃至缺陷，形成了制度性的梗阻。
如果说EOD主要是理念、*策导向、项目的功能定位、经济逻辑和本底的话，EOD项目实质上就是一个市场化的主题综合开发项目，完整、有效的项目顶层设计是其命脉和核心竞争力。
EOD项目的顶层设计构想所谓项目模式，笔者理解主要包括项目的体制、机制、制度及流程等，是项目经济活动的基本规范、通道和保障，属于项目的“上层建筑”。
如上所述，当前的EOD项目实质上主要明确和强调了前端的投资问题（包括投资内容和方式等边界），项目实现的关键——体制问题，回报来源、回报机制、回报水平、回报方式方法等等，以及蕴含其中的风险分担等核心问题，始终存在盲区、误区和制度性梗阻，亟需改革创新，“摸着石头过河”。
根据《*府投资条例》（国务院令号）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和年远景目标纲要》及中共中央办公厅国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等法规*策，结合上述分析和参与成功申报EOD试点项目实践，笔者认为所谓“生态环境导向的开发（EOD）模式”，实质上就是更为市场化的环境主题综合开发，其完整的顶层设计应该考虑：
一、项目体制问题
以市场化为灵*、以法治化为保障，在市场主导、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用基础上，推动有效市场和有为*府更好结合，并激发社会资本市场化的产业投资活力。
从试点项目申报的角度来看，号文明确“EOD模式试点申报主体和实施主体为市（县、区）人民*府、园区管委会等。依托项目已落地实施的地区，鼓励*府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施，*府或园区管委会为联合体牵头方。”而号文公布的第一批36个试点项目，10个是地方*府或其派出机关管委会（以下统称*府）为申报主体和实施主体，其余26个为*府与项目承担单位联合申报。也即，无论是*府申报还是*府与承担单位联合申报，从项目实施的角度来看，连片开发、大体量、结构复杂、一二级联动的EOD项目，主要还是社会资本投资。那么，新阶段，EOD项目如何按照国家十四五规划和年远景目标纲要的改革要求，实现“有效市场和有为*府更好结合”？
1、从项目本体来说，首先可以排除的是短周期、交易性、博弈型、*府主导、依赖*府信用的*府采购（工程、货物、服务），因为*府缺乏既有预算资金，同时*府采购与EOD项目一体化、长周期的实施要求不符。*府或有预算资金（包括专项债、上级转移支付等），主要应在统筹规划和项目一体化实施的体制机制条件下，作为*府项目投资或者补贴进入项目。剩下的主要就是PPP、特许经营和ABO+模式，其中ABO体制以属地国有企业为枢纽，兼容了特许经营的逻辑，更加市场化，更能杜绝*府隐性债务，更具有灵活性，可以有效的衔接*府债、PPP、*府投资基金、上级资金、国际贷款、ABO+模式及商业投资，并为号文明确的“加大产业收益对生态环境治理的反哺力度”奠定基础（部分产业项目由国有企业或项目公司一体化实施）。
故此，笔者建议，就项目体制和*府项目业主架构而言，EOD项目需要更多考虑主要由地方*府所属企业发起，并被依法授权为项目业主，以此奠定项目实施的体制框架。
值得说明的是，ppp模式要求项目具备公益性且边界清晰、收益性较强（如部分省份要求使用者付费不低于20%），且依据财*部《关于推进*府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔9〕10号），只能使用限额财*一般公共预算作为缺口补助资金来源，这与一般的片区综合开发EOD项目需求很难匹配。
2、在EOD项目运作和实施基础之上，随着生态基底、产业环境及营商环境的优化，项目前期的大体量公益性投资会映射到市场化的产业投资上，此类产业投资应符合项目产业发展规划，并也应属于项目一体化实施的组成部分。对应的，部分增量产业税收，也可以考虑作为反哺项目前期投资的来源。故此，对于号文“切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施”及“加大产业收益对生态环境治理的反哺力度”中的产业及其收益，不宜狭义理解、狭隘执行，不应均有项目承担主体实施，而应形成多元化的投资体制机制。
二、项目的机制问题
作为一项经济活动，根据经济学基本原理，EOD项目的机制核心的是三个：投资、风险分担和回报；其中，项目的回报应基于项目投资和风险承担。具体来看：
1、投资
项目的投资结构、时序及总投资等，应服务于项目功能定位和产出需求，并以合规性和经济可行性为前提和基础，一般包括两部分——其一，公益性的环境保护治理，配套设施建设运营，公益性产业或者事业的投建运管，以及项目规划设计咨询、土地整理等项目前期基础投资；其二是商业化的环保产业，特别是环境友好型和环境敏感性一二三产投资。上述两部分投资应一体化谋划和实施，并实现循环畅通和正反馈强化。
在*府财*收支矛盾普遍突出和杜绝*府隐性债务被明示为*治纪律、*治规矩的情况下，按照国家十四五规划和年远景目标纲要“形成市场主导的投资内生增长机制”的要求，通过商业价值的挖掘、资源资产资金资本配置实现项目自平衡，亦应是确定项目投资边界的基本遵循。
2、风险分担
商业化的产业项目，无论是项目业主自行实施或者合作实施，均应由投资人承担风险；对于公益性项目，笔者认为亦应按照“封闭运行”的原则，在事前算赢的情况下，按照项目合同条件，由项目业主或者项目实际投资人承担风险，唯有如此才符合市场化改革和杜绝*府隐性职务的要求，并真正实现激励相容和项目产出的最大化。
3、项目的回报问题。
号文、号文均在反复强调EOD项目中产业收益对环境投入的补贴、反哺。问题是，产业项目不但有投入、有成本，更有风险，其主体也呈现出多元化特征，产业收益是市场主体的法定财产权，如何实现直接对公益性生态环境保护和治理投资的反哺、补贴？所谓主体的“一体化”能否解决问题？会不会限制合作区域产业和实体经济的市场化繁荣发展？
依据公益性投资的正外部性价值理论，并结合我国的基本经济、土地和财税等制度，公益性项目投资的正外部性价值的载体或者受益者，主要是土地、房产、产业及其权利人，并量化为增量财*收入；公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。故此，EOD项目正外部性价值的内部化（Valuecapture），主要路径可能包括但不限于：
1）作为项目业主的国有企业/特殊目的项目公司，同时进行关联产业投资，并扣除成本和合理利润后，其产业收益直接用于补贴或者反哺项目公益性投资。值得